Wirus i gospodarka – czy państwo może zbankrutować?

Państwo w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, nawet jeśli przestaje spłacać swoje zobowiązania, to nie „znika” z życia gospodarczego, jak to było w przypadku Enronu czy Amber Gold. Argentyna i Grecja „zbankrutowały” w ciągu ostatnich 200 lat co najmniej po siedem razy, a przecież te kraje wciąż istnieją i nawet emitują nowy dług publiczny.

Zobacz także: Jak inwestować w czasie zarazy? Radzi Goldman Sachs

Lokujący środki w papierach skarbowych zdają sobie sprawę, że ryzyko niewypłacalności, utraty płynności w przypadku sektora publicznego jest niższe, a tym samym premia za ryzyko nie jest tak duża jak w przypadku długu podmiotów prywatnych. Państwo może przecież decyzją administracyjną, wprowadzając podwyżkę podatków, zwiększyć swoje przychody, uzyskać wsparcie banku centralnego, który zasili płynnością banki kupujące obligacje, a w ostateczności – zwrócić się o pomoc finansową do instytucji międzynarodowych takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Takie metody poprawy płynności są niedostępne dla podmiotów prywatnych, więc rynek wyżej wycenia pożyczone im pieniądze.

Rola banków centralnych w czasie zawirowań

Jak ważna jest rola banku centralnego w łagodzeniu wahań na rynku papierów skarbowych, świetnie widać na przykładzie Włoch. Włochy jako członek strefy euro nie mają swojego banku centralnego rozumianego jako emitent pieniądza, więc decyzje o podaży pieniądza i ewentualnym skupie obligacji na rynku wtórnym zapadają we Frankfurcie, a nie w Rzymie. To rosnące tzw. spready (nadwyżka nad rentownością obligacji Niemiec) na włoskich obligacjach skłoniły w lipcu 2012 roku ówczesnego szefa Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghiego do wygłoszenia słynnej kwestii z pamiętnym zwrotem: „whatever it takes”, czyli deklaracji, że EBC skupi tyle papierów z rynku, aż sytuacja się uspokoi.

Rynki uwierzyły EBC – spready spadły szybko do „normalnego” poziomu około 2 p.p. Sytuacja powtórzyła się parę tygodni temu, kiedy obecna szefowa banku stwierdziła, że włoskie spready to nie jest problem EBC. Po nerwowej reakcji rynku (rentowności wzrosły o prawie punkt procentowy w ciągu paru dni) Christine Lagarde szybko wycofała się ze swoich słów, zapewniając że EBC drukarki ma gotowe, co sprowadziło rentowności włoskich papierów w dół.

Jak widać więc współpraca z bankiem centralnym jest kluczowa dla zarządzania długiem publicznym. Ostatnie dziesięć lat przyzwyczaiło rynki, że minister finansów może liczyć na wsparcie, a pieniędzy w banku centralnym przecież nie może zabraknąć.

Zobacz także: Koronawirus pomaga doceniać sprawny rynek kapitałowy

Polityka gospodarcza a bezpieczniki finansowe

Jak ta sytuacja wygląda w Polsce? Z jednej strony mamy własną walutę i Narodowy Bank Polski samodzielnie podejmuje decyzje o podaży pieniądza i operacjach skupu obligacji na rynku wtórnym, więc płynności nie powinno zabraknąć. Z drugiej jednak strony mamy zapis w Konstytucji o zakazie finansowania deficytu budżetowego przez NBP oraz regulacje (w Konstytucji i ustawie o finansach publicznych) o dopuszczalnym poziomie długu publicznego – 60 proc. PKB.

Obecny poziom (koniec 2019 roku), czyli 43,5 proc. PKB, wydaje się gwarantować możliwość aktywnego wsparcia gospodarki poprzez wzrost deficytu i długu, ale sytuacja wcale nie jest tak dobra. Warto pamiętać, że w 2007 roku, czyli w przededniu poprzedniego kryzysu, dług wynosił 44,2 proc. PKB, a już w 2014 roku było to 50,4 proc. PKB i w tym samym czasie „wyrzuciliśmy” z sektora finansów publicznych Fundusz Drogowy i umorzyliśmy papiery skarbowe, będące w posiadaniu OFE. Bez tych zabiegów dług sięgałby 57–58 proc. PKB, czyli prawie konstytucyjnego limitu. A przecież cały czas notowaliśmy wzrost gospodarczy, co łagodziło przyrost wskaźnika dług/PKB.

Połączenie recesji – a ta nas na pewno czeka w bieżącym roku – i rosnącego deficytu budżetowego bardzo szybko pogarsza relację długu do PKB: rośnie licznik i spada mianownik. Przy optymistycznych założeniach (recesja 5 proc., deficyt 5 proc. PKB, złoty już się bardziej nie osłabi) na koniec roku zadłużenie wyniesie około 52 proc. PKB. Przy deficycie na poziomie 10 proc. PKB dług sięgnie już 57 proc. PKB.

Zobacz także: Główna ekonomistka EBOR: nie przewiduję, by koronawirus pozostawił trwałe blizny na gospodarce

Pamiętajmy, że ustawa o finansach publicznych zmusza rząd do zrównoważenia budżetu, jeśli dług przekracza 55 proc. PKB, więc w kolejnych latach trzeba będzie głęboko ciąć wydatki i podnosić podatki, co na pewno nie pomoże dynamice gospodarczej. Obecny rząd (i bank centralny) ma więc poważny problem.

Nie ma wątpliwości, że wzrost deficytu i długu publicznego jest konieczny, żeby ratować słabnącą gospodarkę. Nie powinno być też problemu ze sfinansowaniem dodatkowego deficytu. Obecnie lokujemy na rynku około 120 mld długu rocznie (tzw. potrzeby pożyczkowe brutto), więc wobec nadpłynności sektora bankowego nie będzie problemu ze sprzedaniem obligacji za kolejne 100 mld tym bardziej, że można liczyć na interwencje NBP na rynku wtórnym, które nie będą klasyfikowane jako finansowanie deficytu.

Jednak zapisy prawne powodują, że pole manewru jest stosunkowo ograniczone, więc niestety można się spodziewać posunięć, które będą psuły przejrzystość polityki publicznej. To już się dzieje – podmioty sektora prywatnego (Orlen, KGHM) kupują sprzęt medyczny, aktywny jest Fundusz Rozwoju, którego wydatki i zadłużenie nie są zaliczane do sektora finansów publicznych.

Na pewno czeka nas nowelizacja ustawy o finansach publicznych. Pozostaje mieć nadzieję, że szok będzie krótki i odbicie szybkie, a nasi rządzący nie wykorzystają sytuacji kryzysowej do rozmontowania układu instytucjonalnego polskiej gospodarki, który zbudowaliśmy w ciągu ostatnich 30 lat.

Czytaj także: Cztery grzechy władzy przeciw gospodarce

prof. dr hab. Jacek Tomkiewicz – dziekan Kolegium Finansów i Ekonomii, Akademia Leona Koźmińskiego

Artykuł powstał we współpracy z Akademią Leona Koźmińskiego w ramach specjalnego cyklu Forbes. Biznes. Dylematy. Cykl poświęcony jest procesom zachodzącym w gospodarce w związku z pandemią koronawirusa.

Zgłoś naruszenie/Błąd