Opublikowane ponad dwa lata temu wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) ws. opieki nad cmentarzami wojennymi potwierdziły, że przepisy pochodzącej sprzed niemal 90 lat ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2337, dalej: ugcw), mimo szeregu nowelizacji, były niedostosowane do obecnych realiów. Do przepisów, które mogą w związku z tym budzić wątpliwości interpretacyjne, należy zaliczyć art. 5, dotyczący udzielania zezwolenia na wykonanie prac na grobie lub cmentarzu wojennym. Właściwa interpretacją tego przepisu ma znaczenie nie tylko dla organów administracji, ale też np. osób lub stowarzyszeń, które zamierzają podjąć się tego typu robót.
Czyja właściwość
Wspomniany przepis brzmi: „przeprowadzanie robót ziemnych, wznoszenie pomników i innych urządzeń na cmentarzach i grobach wojennych wymaga zezwolenia wojewody”. Warto zaznaczyć, że w części dotyczącej zakresu prac objętych takim zezwoleniem nie był on nowelizowany od czasu uchwalenia tej ustawy.
Jest to okoliczność, którą należy mieć na uwadze przy jego interpretacji. Z dniem 1 stycznia 2006 r. doprecyzowano natomiast, że jest to kompetencja wojewody, zamiast jak to określił jeszcze przedwojenny ustawodawca – „władzy”.
Czytaj więcej
Warto też dodać, że w obowiązującym nieomal przez 80 lat (do czerwca 2016 r.) akcie wykonawczym do tej ustawy zadanie to było przypisane właśnie wojewodzie (por. § 2 ust. 1a tego rozporządzenia).
W trybie decyzji
O ile jednak kwestia kompetencji organu władnego do udzielenia takiego zezwolenia jest jednoznaczna, o tyle wątpliwości pojawiają się odnośnie do jego formy, jak i zakresu działań, dla którego taka zgoda jest wymagana.
Wspomniana kontrola NIK wykazała, że niektórzy wojewodowie, zamiast wydawania w tej sprawie decyzji w trybie przepisów k.p.a., załatwiali sprawę jedynie w formie pisma. Ponadto żaden z kontrolowanych wojewodów nie udzielał gminom takiego zezwolenia, w sytuacji gdy zakres prac objętych dyspozycją tego przepisu określało zawarte przez niego w trybie art. 6 ust 3. ugcw porozumienie z taką jednostką samorządu terytorialnego. Warto przypomnieć, że NIK uznała takie podejście za nieprawidłowe.
Z poglądem tym należy się zgodzić. Zgodnie bowiem z regułami k.p.a. rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej powinno nastąpić po przeprowadzonym postępowaniu i przybrać formę decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw, a w szczególności przepisu, wyłączającego taką formę (por. art. 104 § 1 k.p.a) w przypadku omawianego zezwolenia. Jak się wydaje, pośrednio potwierdza to również treść art. 6 ust. 1 ugcw, przewidując w ramach „zwierzchniego nadzoru” właściwego ministra „sprawdzenie i kontrolowanie działań podległych jednostek pod względem legalności i podejmowania w tym zakresie decyzji administracyjnych”.
Warto też dodać, że takie rozwiązanie zabezpiecza też interesy innych niż wnioskodawca podmiotów, mających w takiej sprawie status strony. Również odmowa udzielenia zezwolenia powinna przybrać formę decyzji. Umożliwia to wnioskodawcy m.in. skorzystanie z trybu odwoławczego (art. 127 i nast. k.p.a.).
Porozumienie nie zastąpi zezwolenia
W przypadku gdy wykonawcą takich prac jest gmina, działająca na podstawie zawartego w tej sprawie porozumienia z wojewodą, również powinna ubiegać się wydanie takiej decyzji. Porozumienie zawarte w trybie art. 6 ust. 3 ugcw, czyli dotyczące powierzenia samorządowi obowiązku utrzymania grobów i cmentarzy wojennych, w obecnym stanie prawnym nie może zastępować zezwolenia, o którym mowa w jej art. 5. Nie zmienia tego fakt, że w obu przepisach jest to kompetencja wojewody. Przedstawiona interpretacja w szczególności, wynika to z tego, że inny jest charakter prawny porozumienia (jako aktu konsensulanego), a inny zezwolenia, jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Zatem zezwolenie powinien uzyskać każdy podmiot, zamierzający wykonywać prace przewidziane w art. 5 ugcw.
Zakres przedmiotowy
Powstaje jednak pytanie, kiedy w praktyce zezwolenie takie jest wymagane. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy to prac zarówno na cmentarzu wojennym (zdefiniowanym w ust. 3 art. 1 ugcw), jak i gdy mają one dotyczyć samych grobów wojennych (w rozumieniu jej art. 1 ust. 1).
W przepisie tym pojawiają pojęcia, które w ustawie tej nie zostały jednak wyjaśnione, a kluczowe dla interpretacji tego przepisu. Są to zarówno „roboty ziemne”, jak i „wznoszenie pomników i innych urządzeń”. Z uwagi na specyfikę tego aktu prawnego, w tym materii, którą reguluje, nie wydaje się zasadne poszukiwanie ich definicji w innych ustawach czy rozporządzeniach. Również odwołanie się do definicji językowych, co zwłaszcza dla „innych urządzeń”, może przynieść niewystarczające rezultaty. Odnośnie do tego ostatniego sformułowania, to warto zauważyć, że (biorąc pod uwagę też czas, gdy przepis ten był formułowany), chodzi w nim nie tyle o urządzenia w sensie technicznym (choć i takie mogą się pojawić, np. bramy, a nawet studnie), ile rozumiane w jego dawnym znaczeniu, czyli jako wyposażenie. Do tej ostatniej kategorii zaliczyć należy zarówno np. ścieżki lub alejki albo tablice informacyjne, jak i tablice pamiątkowe (indywidualne lub zbiorowe).
Biorąc natomiast pod uwagę względy celowościowe, które można określić jako zabezpieczenie przed samowolną (tzn. niezatwierdzoną przez organ) zmianą wyglądu takiego obiektu, można przyjąć, że chodzi o wszelkie prace niedające się zaliczyć do bieżącego utrzymania (np. sprzątanie czy koszenie trawy lub usuwanie chwastów), lecz będące ingerencją w substancję takiego obiektu, wpływające istotnie na jego kształt. Podobne stanowisko w zakresie prac objętych dyspozycją art. 5 ugcw zajęła też NIK.
Należy także pamiętać, że oprócz wspomnianego zezwolenia na ogół wymagane są jeszcze decyzje innych, odpowiednich organów – w przypadku obiektów zabytkowych w szczególności wymagane przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytk … czytaj dalej
Zgłoś naruszenie/Błąd
Pozytywnie
Neutralnie 
Negatywnie
Lubię to!
Super
Ekscytujący 
Ciekawy
Smieszny
Smutny
Wściekły
Przerażony
Szokujący
Wzruszający
Rozczarowany
Zaskoczony
Prawda
Manipulacja
Fake news
Oryginalne źródło ZOBACZ
Dodaj kanał RSS
Musisz być zalogowanym aby zaproponować nowy kanal RSS