Nowy plan Marshalla. Czy Unia Europejska podniesie się po kryzysie?

Zrozumienie tego, co i w jaki sposób się wydarzyło, a także konsekwencji tego kroku będzie z pewnością obiektem niejednej poważnej analizy. Premier Mateusz Morawiecki i prezydent Andrzej Duda natychmiast odtrąbili sukces Polski. Dzielenie tortu z pieniędzmi staje się polską specjalnością, choć w rzeczywistości droga do tego jest daleka. W połowie czerwca czeka nas w tej sprawie spotkanie Rady Europejskiej. Optymalnie byłoby, gdyby szefowie rządów zatwierdzili wtedy cały budżet. Płyną już jednak sygnały, że to mało prawdopodobne.

Zobacz więcej: Budżet UE wyniesie 1,1 biliona euro. Do tego fundusz ożywienia wart 750 mld euro

Odwaga Komisji Europejskiej

Ale po kolei. Dlaczego Komisja Europejska wyszła z tak odważnym projektem? Po pierwsze, bo tego powinniśmy od niej oczekiwać. W ostatnim czasie przewodnicząca Ursula von der Leyen zbyt często „sklejała” się w swoich działaniach z przewodniczącym Rady, Charles’em Michelem.

Komisja nie jest od tego, aby reprezentować najmniejszy wspólny mianownik, będący wypadkową woli członków UE. Wręcz odwrotnie. Komisja powinna przedstawiać projekty maksymalistyczne, odważne, na pograniczu tego, co uważa się za możliwe. To się wreszcie wydarzyło, a von der Leyen należą się wyrazy uznania.

Podwaliny pod ten projekt stworzyło ubiegłotygodniowe porozumienie Francji i Niemiec, które reprezentują dwa przeciwne obozy w całej debacie. Zgodzono się w nim na emisję obligacji w wysokości 500 mld euro, z których finansowanie trafiłoby następnie w formie grantów do państw najbardziej dotkniętych epidemią.

Charakterystyczne, że odpowiedź tzw. piątki oszczędnych – Holandii, Austrii, Dani, Szwecji i Finlandii – była bardzo stonowana. Przedstawiciele tych krajów podkreślali, że nie chcą tzw. unii transferowej, w której państwa bogatsze w sposób bezpośredni finansowałyby te biedniejsze. Taka pomoc miałaby za to być uwarunkowana obietnicą konkretnych reform.

Zobacz także: Lider w czasie (wymuszonej) transformacji

Zwrot Merkel

Niemcy, które do tej pory po cichu wspierały „oszczędną piątkę”, dokonały spektakularnego zwrotu. Kanclerz Merkel dużo zaryzykowała, mając dodatkowo na karku świeże orzeczenie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, który podważał skalę działań Europejskiego Banku Centralnego związaną ze skupem obligacji państw na rynku wtórnym. Gdyby nie odwaga Merkel, projektu Komisji, w takiej postaci, by nie było.

Zobacz więcej: EBC na cenzurowanym. Co oznacza wyrok niemieckiego trybunału?

Przyznać też trzeba, że projekt jest zdecydowanie przemyślany politycznie. Po pierwsze, w całych negocjacjach jest z czego „schodzić w dół”. Po drugie, nie zakłada on zwiększenia zadłużenia państw. Można by zapytać: jak to możliwe? Przecież ktoś musi za to zapłacić!

Komisja przewiduje, że emisja obligacji i późniejszy wykup wierzytelności odbywać się będą nie dzięki dodatkowym środkom z budżetów państw, ale z nowych środków własnych budżetu Unii. Rzecz kontrowersyjna, bo dopiero do wypracowania, a w dodatku do tej pory nie było na to zgody. Mówimy więc nie tylko od opodatkowaniu plastiku, który nie był poddany recyklingowi, ale również o wpływach pochodzących z handlu emisjami, od paliwa lotniczego, śladu węglowego czy od wielkich technologicznych gigantów.

To nie będą łatwe negocjacje, ale alternatywa jest gorsza. W razie braku porozumienia państwa członkowskie będą bowiem musiały sfinansować dług z własnych budżetów.

Nowy język w Unii Europejskiej

Po trzecie, cały projekt Komisji dobiera słowa w sposób wyważony. Przykładowo, nikt nie mówi o długu. Sama Komisja zresztą nie może się zadłużać, bo złamałaby unijne prawo. Jest to związane również z ratingiem, czyli wyceną wiarygodności na rynku, który w wypadku Komisji wynosi AAA, co oznacza najwyższą notę. Dzięki temu Komisja, emitując obligacje, może działać skutecznie.

Znamienne, że słowo „obligacje” również nie pada, a zostało oficjalnie zastąpione przez „nowe fundusze pozyskane na rynku” pod wdzięczną nazwą „Fundusz Nowej Generacji” [ang. Next Generation EU – red.] o wartości 750 mld euro. To 1/3 więcej niż w propozycji francusko-niemieckiej. W projekcie, aby uniknąć kontrowersji, nie mówi się również o „pomocy”, a o nowym „instrumencie finansowym”.

Po czwarte, Komisja zadbała, aby wszystko to było zgodne z europejskim prawem. Oczywiście możemy zakładać, że w przyszłości wpłyną wnioski do Trybunału Sprawiedliwości UE, mające na celu przebadanie zgodności z traktatami. Wydaje się jednak, że działania Komisji są do wybronienia, biorąc pod uwagę konsekwencje epidemii COVID-19. Komisja powiązała bowiem wszystko z art. 122 Traktatu o UE, który dotyczy działań na wypadek sytuacji wyjątkowych.

Państwa mogą wydatkować te fundusze tylko w wypadku przeznaczenia na walkę ze skutkami epidemii. Takie zwiększenie jest więc jednorazowe i określone w czasie. Nie ma też mowy o „monetyzacji”, czy też uwspólnotowieniu długu, co jest niezgodne z Traktatem UE. Przecież formalnie Komisja nie będzie pożyczała pieniędzy od bogatszych państw.

Oszczędna piątka spacyfikowana

Po piąte, „państwa oszczędne” zostały w miarę zneutralizowane nie tylko przez używany w projekcie język, który unika słów trudnych, ale bezpośrednią zachętę finansową. Projekt Komisji stwierdza bowiem, że tzw. rabaty finansowe – a każde z tych państw jakieś ma – powinny być zlikwidowane, ale dyskusja odłożona została na bliżej nieokreśloną przyszłość. Próba obalenia projektu Komisji grozi więc powrotem do pomysłu likwidacji rabatów budżetowych, czego nikt z „oszczędnej piątki” nie chce.

Po szóste wreszcie, w założeniu Komisji cały pakiet finansowy powstaje w ramach dyskusji o budżecie wieloletnim UE, a nie w specjalnie do tego tworzonych instytucjach. Zaletą tego jest, że to właśnie Komisja będzie w całości kontrolować programowanie wydatków. Pieniądze mogłyby przecież „wędrować” przez Europejski Mechanizm Stabilności, tyle że na gruncie prawnym to osobna instytucja międzynarodowa, nad którą pieczę mają państwa członkowskie.

W ten sposób Komisja Europejska, ostatnio coraz słabsza, uzyskuje ogromną władzę w całym układzie instytucji. Nie ucierpi też Parlament Europejski, który kontroluje Komisję, i ma prawo współdecydowania przy projektowaniu ram finansowych. Nad wydawaniem pieniędzy pieczę będzie też sprawowało unijne biuro antykorupcyjne OLAF, co – biorąc pod uwagę dokonania np. Węgier czy Rumunii – wyjdzie na korzyść europejskim podatnikom.

Zyskujemy, ale to nie zasługa rządu

Co z tego wynika dla Polski? Po pierwsze, jesteśmy jednym z największych beneficjentów takiej zmiany budżetowej. Polska może dostać prawie 38 mld euro w formie grantów, a dodatkowo bardzo tanie pożyczki, do których nie każde państwo ma dostęp. To czwarty wynik w całej UE (a nawet trzeci, biorąc pod uwagę wysokość pożyczek). A pamiętajmy, że w projekcie budżetu na lata 2021-2027 dużo traciliśmy.

Tak korzystna zmiana nie jest spowodowana zabiegami polskiego rządu, a odwróceniem priorytetów Unii. W poprzednim projekcie budżetu najważniejsza dla nas polityka spójności przestała odgrywać czołową rolę. W tym nowym, obejmującym konsekwencje COVID-19, wyrównywanie różnic nabrało kluczowego znaczenia.

Ponadto w nowym projekcie zawarto dwa kluczowe wyzwania dla Polski. Ogromna większość finansowania związana jest „zielonością” zgłaszanych projektów. Można wręcz odnieść wrażenie, że bardzo łaskawe potraktowanie Polski to finansowa zachęta na rzecz jej akcesu do „Zielonego Ładu”.

Mimochodem, ale jednak pada stwierdzenie, że finansowanie powiązane jest ze wzmacnianiem praworządności. Komisarz Věra Jourová mówi o tym w sposób bardzo otwarty.

Polska napotka też innego rodzaju dylematy. Co będzie, gdy dojdzie np. do dyskusji o nowych środkach własnych budżetu UE? Czy Polska opowie się przeciwko opodatkowaniu amerykańskich gigantów internetowych, handlu emisjami czy śladu węglowego? W sposób pośredni może to podciąć gałąź, na której zawieszone są rozdzielone już w marzeniach środki finansowe. Jedno jest pewne – droga do ich wykorzystania nie będzie usłana różami.

Zobacz także: Kryzys? Dopiero się z nim zderzymy

Bartłomiej E. Nowak – politolog, dr nauk ekonomicznych, prezes Grupy Uczelni Vistula

Tytuł, lead i śródtytuły od redakcji.

Zgłoś naruszenie/Błąd